Finalmente la Cámara de Apelaciones resolvió no hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por el Sindicato de Obreros y Empleados Municipales de Ushuaia (SOEM), luego del rechazo del juez Electoral al mecanismo de iniciativa popular para derogar las leyes de reforma previsional.
SENTENCIA DEFINITIVA NRO. 79 /16.
En la ciudad de Río Grande, Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, a los 30 días del mes de junio de 2016, reunidos los señores jueces y la actuaria de la Sala Civil, Comercial y del Trabajo de la Cámara de Apelaciones provincial con asiento en esta ciudad, para entender en el recurso de apelación interpuesto en los autos Nº 1161/2016 provenientes del Juzgado Electoral, en los autos caratulados: “SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA S/ INCIATIVA POPULAR" en trámite por ante este Tribunal de Alzada bajo el Nº 7875/16, se certifica que se llegó al Acuerdo resultante de la siguiente deliberación y debate (art. 47.2 del CPCC):
1º.- La jueza Josefa Haydé MARTÍN dijo:
I.- Ante la presentación efectuada por el Sindicato de Obreros y Empleados Municipales de Ushuaia de la Iniciativa Popular, "cuya finalidad es la derogación de las Leyes Provinciales Nº 1068, 1069, 1070, 1071, 1074, 1075 y 1075 y la creación de una Comisión Interdisciplinaria y multisectorial para discutir y generar normas para el bien común que atiendan las necesidades del sistema de la seguridad social, (fs. 4/21)", el señor juez electoral -subrogante-, entendió que:
"...Atento la inexistencia de reglamentación del instituto de democracia semidirecta prevista en el art. 207 de la Constitución Provincial, y ponderando los antecedentes obrantes en autos: "Poder Legislativo Provincial. Nota Nº 230/09 L. Presidencia s/ Proyecto de Iniciativa Popular aplicación analógica del art. 7º de la Ley Nacional Nº 24.747" (Expte. 503/2009), imprímase a los presentes el trámite previsto por la Ley Nacional Nº 24.747, por aplicación analógica y en todo a lo que no se oponga a la Ley Suprema Local...Fdo. Dr. Alejandro Fernández – Juez Subrogante – Juzgado Electoral Provincial" (fs. 24).
Así, efectuadas las verificaciones previstas en la ley, el a quo, resolvió:
"1º) DECLARAR SUSTANCIALMENTE INADMISIBLE la iniciativa popular propuesta por el SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA...Fdo. Dr. Alejandro Fernández – Juez Subrogante – Juzgado Electoral Provincial" (fs. 33vta.).
II.- Disconformes con la resolución recaída, a fs. 35/41, la doctora Marisa Mabel GONZÁLEZ, en representación del "SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA", interpone recurso de reposición con apelación en subsidio.
Rememora los antecedentes del caso planteado.
Entre sus fundamentos, señala que la sentencia en crisis sólo hace referencia a cuestiones relacionadas con la Constitución Nacional, la reglamentación nacional y los antecedentes jurisprudenciales nacionales, apartándose de nuestro derecho local, que no es contractorio de aquél, sino ampliatorio de garantías y derechos ciudadanos.
Así, el objeto de la iniciativa popular es el tratamiento legislativo, sin que ello pueda asegurar el resultado buscado, y menos aún intervenir en las cuestiones propias de administración del gobierno o en materia específica.
Seguidamente expresa sus agravios.
Señala que a fs. 24, estaba claramente admitida la acción, enderezada y procesalmente correcta dado que:
a- se proporcionó el número de firmas.
b- se citó los antecedentes provinciales
c- se enmarcó jurídicamente la petición
d- se determinó que las tareas del tribunal se circunscriben al contralor de firmas en ejercicio de las potestades.
Resalta que sin mediar ningún acto procesal impulsorio o hecho nuevo que provoque la intervención del señor juez, ni constancia donde se realice el llamado de autos para resolver con el plazo perentorio procesal, tres días después cambia rotundamente su línea de trabajo, criterio sustentado y desconoce los propios antecedentes jurisprudenciales y declara "sustancialmente" la inadmisibilidad.
Así se agravia, porque el juez subrogante carece de facultades para dictar sentencia, dado que no existe normativa alguna que autorice tal acto procesal.
La sentencia en crisis sostiene que la Iniciativa Popular se refiere a asuntos tributarios y presupuestarios, materias que no deberían ser tratadas en el marco de una Iniciativa Popular, según el criterio restrictivo de la ley nacional, cuya adherencia de la provincia no se efectuó, y tampoco los legisladores provinciales se ocuparon del instituto de participación de democracia semidirecta y la utilización de la misma a los fines de regularizar este procedimiento.
En tal sentido, concluye que el sentenciante de grado, se refiere a un asunto que no está legislado en la provincia y lo que no está prohibido está permitido, conforme al principio de reserva legilado en el artículo 19 de la Constitución Nacional y 13 de la Constitución Provincial.
El aquo se arroga facultades legislativas, al reglar un derecho que no está condicionado normativamente.
Entonces no podría cercenarse un derecho a nivel local, cuando nuestra Carta Magna ha ampliado su ejercicio y mucho menos que tal cercenamiento provenga de la propia justicia electoral.
Por ende, el motivo de agravio el cercenamiento del derecho de participación ciudadana amplio y consagrado en la Constitución Provincial, por errónea aplicación del artículo 3 de la Ley Nacional Nº 24.747, la cual no es de aplicación en el ámbito provincial.
En segundo término y teniendo muy en claro que el artículo 3 no es de aplicación en la provincia, el juez de grado asume que la iniciativa se trata del abordaje de leyes tributarias y presupuestarias.
Recuerda que iniciativa es un proyecto de derogación que no comprende ninguna materia.
El juez de grado le impregna un contenido al proyecto de ley que éste no contempla, lo que claramente demuestra que el aquo se excede en sus facultades en un intento de reglamentar el artículo 207 de la Constitución Provincial.
Sin perjuicio de sostener que la Iniciativa Popular presentada no incursiona en ninguna materia que pueda determinarse de tal o cual asunto, sino que es un pedido amplio, la recurrente considera que es totalmente infundado sostener que las leyes provinciales Nº 1068, 1070, 1071 o 1076 son materia presupuestaria, cuando en la misma sentencia titula a cada una de ellas de la manera en que son conocidas y cuyo título se corresponde con el contenido de las mismas, es decir, previsionales, asistenciales y jubilaciones.
Señala que la Iniciativa Popular no implica una aprobación de tal o cual proyecto de ley, sólo que se le dé tratamiento sin garantía de resultado. Es una invitación al trabajo legislativo.
Entonces, en este sendero interpretativo, al última palabra la debe y tiene la legislatura y no los jueces.
En tercer término, se agravia porque la sentencia cuestionada toma requisitos propios y específicos del art. 208 de la Constitución Provincial referidos a la Consulta Popular y los aplica a la Iniciativa Popular, art. 206 de nuestra Constitución Provincial, con el ánimo de refutar y descartar cualquier posibilidad de ejercicio de democracia semidirecta.
Niega tajantemente que los institutos referidos se encuentren de manera alguna "emparentados", como lo afirmó el juez de grado.
En cuarto término, se afrenta la recurrente, porque el a quo intenta confrontar a las formas de participación de democracia semidirecta como la iniciativa popular versus la representación que se arrogan los representantes del pueblo.
Aquí no está en juego ni en discusión si el pueblo se gobierna a sí mismo, o si lo hace a través de sus representantes.
Esto no tiene vinculación con la Iniciativa Popular, ya que ésta ni siquiera es vinculante con las decisiones que toman los Legisladores.
Es falaz, suponer que los mecanismos de participación semidirecta, consagrados por la Constitución, son institutos que atentan contra los representantes del pueblo, por el contrario, vienen a enriquecer la participación, la democracia y la vida ciudadana.
Como corolario del razonamiento desarrollado, corresponde dejar sin efecto, la sentencia en crisis.
III.- Analizados los términos del recurso impetrado, el a quo resolvió:
"1º) RECHAZAR el recurso de resposición interpuesto.-
2º) CONCEDER el recurso de apelación interpuesto con efecto suspensivo. Oportunamente, elévense las actuaciones a la Sala Civil, Comercial y del Trabajo de la Cámara de Apelaciones, con nota de estilo. Fdo. Dr. Alejandro Fernández – Juez Subrogante – Juzgado Electoral Provincial" (fs. 42).
IV.- A fs. 46/49, se presenta el señor Fiscal de Estado, doctor Virgilio Juan MARTÍNEZ DE SUCRE, con el patrocinio letrado del doctor Maximiliano A. TAVARONE y solicita que se lo tenga por parte, otorgándosele la intervención solicitada y se entregue copia de todos los escritos presentados, dictámenes y resoluciones emitidas en estos autos.
Por su parte, el señor juez de grado, ante la presentación efectuada, dijo:
"Toda vez que la competencia de este Juzgado se agotó con la concesión a fs. 42 del Recurso de Apelación interpuesto contra la Sentencia obrante a fs. 32/33vta., elévense los autos a la Sala Civil, Comercial y del Trabajo de la Cámara de Apelaciones sin más trámite. Fdo. Dr. Alejandro Fernández-Juez Subrogante" (fs. 50).
Elevados los autos a esta Sala, se dispuso la expedición de las copias solicitadas por el señor Fiscal de Estado y se lo instó a que, en el término de cinco días, manifestara la calidad en la que se presentaba en estos autos.
En respuesta a la requisitoria, a fs. 59/64, el representante del Estado Provincial, explicó que su intervención se funda en la amplia legitimación que le acuerda al Fiscal de Estado el artículo 167 de la Constitución Provincial.
Recordó que "la Carta Magna provincial es clara en cuanto a que la Fiscalía de Estado es parte en los juicios contencioso administrativos y en todos aquellos otros en que se afecten directa o indirectamente los intereses de la Provincia".
Se hizo lugar a su intervención, adquiriendo en consecuencia la calidad de contradictor en estos actuados, conforme la previsión contenida en los artículos 8 y 9 de la Ley Nº 3.
En tal sentido, se ha sostenido que: "La aptitud para accionar conferida al Fiscal de Estado por el art. 40 infine del dec.ley 7543/1969 (t.o. 1987) [Ley Provincial Nº 3 art.1 e)] es un reflejo de la función de legalidad que principia con la vista que debe tomar el Fiscal de Estado en los expedientes en que "pudieren resultar afectados los intereses patrimoniales de la Provincia (art. 38 de la citada norma) [en nuestro caso arts. 8 y 9 de la Ley Nº 3] .
V.- En este estado del proceso, se consideró pertinente y conducente, dar traslado al Sindicato de Obreros y Empleados Municipales de Ushuaia, por el término de cinco días.
En uso del derecho al proceso, a fs. 68/72, la doctora Marisa Mabel GONZÁLEZ, en el carácter de representante del Sindicato anoticiado, efectuó las consideraciones que entendió pertinentes.
Entre ellas, señala que el Fiscal de Estado carece de legitimación para intervenir en el proceso natural que debe llevar una Iniciativa Popular.
No se hará transcripción de las consideraciones efectuadas en armonía con el principio de celeridad y economía procesal que consagra el art. 16 de la ley 110, es así que se dan por reproducidos.
VI.- Analizando minuciosamente el escrito recursivo, se advierte que en el mismo se manifiesta un claro disenso con el razonamiento central llevado adelante por el sentenciante de grado, pero la crítica en sí resulta difusa puesto que no señala concretamente alternativas a considerar para enderezar el yerro.
Nuestro cimero Tribunal, citando doctrina relacionada con los recaudos del memorial de agravios, sostuvo: "Como se sabe, "la expresión de agravios es el acto mediante el cual, fundando la apelación, el recurrente refuta total o parcialmente las conclusiones establecidas por la sentencia en lo que concierne a la apreciación de los hechos o de la prueba o la aplicación de las normas jurídicas"(Código Procesal Civil y Comercial de la Nación", Lino Enrique Palacio, Adolfo Alvarado Velloso, tomo 6, pág. 387, Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe, 1992)" .
No obstante ello, destacamos la encomiable labor de la abogada de la parte recurrente, que ha circunstanciado adecuadamente el asunto en el que debemos entender, ilustrando al Tribunal sobre la pretensión esbozada al instar el mecanismo de participación democrática.
En esa inteligencia, como lo hemos expuesto en distintas ocasiones, en razón del criterio amplio que orienta a esta Sala y el hecho de que la deserción del recurso por insuficiencia técnica debe ser interpretada con sentido restrictivo, ingresaremos al análisis de los agravios.
VII.- “Los mecanismos de democracia directa resultan difíciles de conceptualizar debido a su gran extensión y diversidad. Entre estos, se destacan el referéndum, el plebiscito, la revocatoria y las iniciativas populares. [...]
II. Iniciativa Popular
En tanto que los derechos políticos reconocen a sus titulares la capacidad de expresarse, asociarse y participar de actividades públicas la iniciativa popular se constituye como garante de dichos derechos y como una instancia o mecanismo constitucional de la democracia directa (14). Muchos pensadores del derecho constitucional se han encargado de conceptualizarla, o al menos de esbozar algunos conceptos que se aproximen a una definición concluyente. Badeni la define como la facultad otorgada a un determinado número de ciudadanos para imponer la aplicación del referéndum o el tratamiento de un proyecto de ley (15). Por su parte, Tullio establece que dicho mecanismo es un sistema mediante el cual se presenta un proyecto de reforma por vía de petición acompañado por la firma de un número de ciudadanos, que puede contener una propuesta general o un proyecto específico para ser tratado (16). Mientras que para Concha Cantú representa el traspaso de la potestad de iniciar el procedimiento de formación de la ley formal al pueblo mismo (17).
En nuestro país, la iniciativa popular fue introducida a nivel constitucional en el '94 a través del art. 39, que establece que todos los ciudadanos tienen derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados de la Nación, quedando excluidos aquellos que refieran a reformas constitucionales, tratados, tributos, presupuesto y materia penal.
Existen ciertos requisitos formales que deben cumplirse a la hora de remitir una iniciativa popular. Por un lado, debe ser presentada en forma de ley, con exposición fundada de motivos y nómina de promotores. El art. 4 de la ley 24.474, que reglamenta el mencionado art. 39, establece que se requerirá la firma de un número no inferior al 1,5% de los ciudadanos del padrón electoral, que representen al menos a seis distritos electorales[...]
Una vez cumplidos dichos requerimientos y habiéndose certificado la autenticidad de las firmas, el proyecto pasa a la Comisión de Asuntos Constitucionales, que tendrá un plazo de veinte días para establecer si es admisible. Vale aclarar que el rechazo del proyecto no admite recurso alguno. El presidente de la Cámara de Diputados dispondrá, una vez admitida la iniciativa, de 48 horas para girarla a la Comisión de Labor Parlamentaria. El Congreso tiene un plazo de 12 meses desde su presentación para tratarlo” (el subrayado nos pertenece).
[...]Las firmas deben ser verificadas para su aprobación por la Justicia Electoral o Tribunales Electorales en la Ciudad Autónoma de Bs. As., Catamarca, Chubut, Córdoba, Corrientes, Jujuy, La Rioja, Río Negro y Santiago del Estero; mientras que en el resto de las provincias no se encuentra reglamentado.
Por otro lado, existen ciertas restricciones en torno a los asuntos a ser presentados. En casi todas las provincias, la reforma de la Constitución queda excluida. También se prohíbe presentar iniciativas referidas a la aprobación de tratados, presupuesto y tributos”.
A fs. 4/21, la doctora Marisa Mabel GONZÁLEZ, en representación del SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA, solicitó al juez electoral: “...tenga a bien, indicar el número de electores que participaron en el último acto eleccionario provincial. Ello con el fin de reunir las firmas necesarias, diez por ciento (10%) del total de los ciudadanos que efectivamente hayan sufragado en el comicio para proponer a la Legislatura Provincial un proyecto de Ley, de acuerdo a las siguientes consideraciones:...” (sic fs. 4 – II.- OBJETO).
En virtud de lo solicitado, a fs. 22, dispuso el juez de grado:
“Previo a todo trámite, y atento a lo solicitado en el punto 4 del petitum, informe Secretaría sobre el número de electores que sufragaron efectivamente en las elecciones celebradas los días 21 y 28 de junio del año 2015. Cumplido que sea, vuelvan estos autos a despacho. Fdo. Dr. Alejandro Fernández – Juez Subrogante”.
Producida la certificación pertinente, a fs. 24 informó el a quo:
“...Hágase saber a la compareciente que el cómputo final de firmas válidas necesarias para la presentación del proyecto de Ley en cuestión ante la Legislatura Provincial debe ascender a un mínimo de nueve mil trescientos veintiseis (9.326), y que este Tribunal intervendrá en las tareas de contralor de firmas en ejercicio de las potestades previstas por el art. 7 de la citada ley.
En relación al tema, se ha dicho que: “g) La certificación de la autenticidad de las firmas de quienes hayan suscripto la iniciativa se adjudica a todos los autorizados por la ley electoral (art. 7). No es en esta norma donde se mencionan los funcionarios autorizados para autentificar firmas sino en la de partidos políticos (n. 23298) (LA 1985-B- 1532) en cuyo art. 61 se atribuye a los escribanos, funcionarios públicos competentes o en su defecto al juez federal con competencia electoral la función de certificar la fidelidad de las firmas insertas en las fichas de afiliación partidaria. Por eso es que la remisión debió haberse hecho a la ley de partidos políticos y no a la electoral .
VIII.- Ahora bien, el artículo 6 de la ley 24747, establece que:
“Toda planilla de recolección para promover una iniciativa debe contener un resumen impreso del proyecto de ley a ser presentado, y la mención del o los promotores responsables de la iniciativa.
El resumen contendrá la información esencial del proyecto, cuyo contenido verificará el Defensor del Pueblo en un plazo no superior a diez (10) días previo a la circulación y recolección de firmas”.
Para dar cumplimiento a la segunda parte del artículo 6, considerando que en nuestra provincia no existe el Defensor del Pueblo, el magistrado de la instancia anterior, con competencia electoral ordenó: “...de conformidad a lo normado por los incs. a), b) y f) el art. 64 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, córrase vista al Ministerio Público Fiscal a sus efectos...” (fs. 24 – sexto párrafo).
A fs. 25/26, el señor Fiscal Mayor Guillermo MASSIMI, se expidió favorablemente en los siguientes términos:
“V.- Conclusión
Estimando procedente la Iniciativa Popular respecto de la materia contenida en las leyes cuya derogación se propicia, y a la luz de la intervención que se propicia como garante del orden público, deberá tenerse presente lo que establece el art. 6º de la reglamentación[...].
En tal sentido y a los fines de orientar la labor del suscripto respecto del Proyecto de Ley y Modelo de Planilla que se acompaña a fs. 20 vta. creo apropiado señalar lo siguiente:
1.- Resultaría pertinente mencionar en la planilla sujeta a aprobación a los promotores responsables de la iniciativa contenida en el cuerpo del proyecto.
2.- En lo concerniente al resumen del proyecto, estimo que en atención a la extensión del mismo, y dada su autosuficiencia, no tengo observaciones que formular a su respecto...Fdo. GUILLERMO H. MASSIMI – Fiscal Mayor”.
Efectuada la adecuación sugerida por el Señor Fiscal Mayor (fs. 28/29), a fs. 30, se tuvo “...por cumplimentado lo requerido por el Ministerio Público Fiscal (punto 1 de la Conclusión obrante a fs. 26) que fuera solicitado por providencia obrante a fs. 27.-...”
En este contexto, advertimos que fue satisfactoriamente superada la valla formal que debe atravesar (inicialmente) toda Iniciativa Popular, aserto que consta a fs. 31, cuando el juez electoral se manifestó:
“Superada la admisibilidad formal de la presente iniciativa y en orden a lo previsto por el Art. 9, párrafo 2º de la ley 24.747, pasen los autos a resolver acerca de su admisibilidad sustancial”.-
Llegados a esta instancia, el a quo sentenció declarando sustancialmente inadmisible la Iniciativa Popular propuesta por el SINDICATO DE OBREROS Y EMPLEADOS MUNICIPALES DE USHUAIA.
IX- Sentado lo anterior, consideramos que si bien la ley 24747, aplicable por analogía, en virtud de la ausencia de reglamentación del artículo 207 de nuestra Constitución Provincial, pone en cabeza del Juez Electoral Provincial [lo que la ley Nacional referencia como justicia nacional electoral] “el contralor de la presente ley”, dicho cargo lo es en referencia a la constatación, en primer lugar, de los requisitos formales de admisibilidad.
Entendemos que dicha tarea se ha cumplido, porque si analizamos lo preceptuado en el artículo 8, corresponde a la Comisión de Asuntos Constitucionales “...dictaminar sobre la admisibilidad formal de la iniciativa, debiendo intimar a los promotores a corregir o subsanar defectos formales...”. En tal sentido, advertimos que la actora a fs. 28/29, adecuó el modelo de planilla, conforme fuera solicitado por el a quo.
Por ende, conforme lo hemos circunstanciado, el magistrado de la instancia anterior declaró que se había traspasado esta primera valla, consistente en los requisitos formales que hacen a la admisibilidad de la iniciativa (fs. 31).
X.- El artículo 3 de la ley 24747, establece: “no podrán ser objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, trabados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal”.
Especialistas en el tema, han analizado esta limitación a la luz del derecho de peticionar a las autoridades (art. 14 CN) y expusieron: “Los postulados constitucionales contenidos en tales artículos deben ser examinados en primer lugar desde una visión panorámica del texto formal como una unidad sistémica de distintas normas, correlacionando y coordinando unas con otras de tal forma que haya congruencia y relación directa entre ellas, siendo de suma significación considerar, demás de la letra de las normas, la finalidad perseguida por el constituyente y la dinámica de la realidad social.
De tal modo, que para armonizar con dicho diseño interpretativo debemos, pues, tomar en consideración el alcance del derecho a peticionar a las autoridades valorando también por sobre el texto mismo del artículo 14, la pretensión fundamental del constituyente de 1994, que al incorporar medios de democracia semidirecta lo hizo salvaguardando al sistema de la eventual manipulación que de la sociedad hagan ciertos sectores, excluyendo consecuentemente de la iniciativa popular determinados proyectos en función de la materia” (el subrayado nos pertenece).
Comparando el instituto en otros países, tal el caso de la Constitución española, que también excluye ciertas materias del mecanismo de participación democrática (proyectos de leyes orgánicas, tributaria, carácter internacional, prerrogativa de gracia), Félix LOÑ sostuvo: “...no es la naturaleza de las materias aludidas el fundamento de la exclusión de las mismas porque, según se puede apreciar, la gran mayoría de las constituciones europeas, latinoamericanas, y como se verá, también las provinciales, no fijan límites a los temas que pueden ser objeto de la iniciativa popular. De existir alguna causa que justifique las excepciones comentadas ella podría residir en la conveniencia de implantar la iniciativa con prudencia para evitar colisiones entre la pretensión de un sector de la sociedad y los objetivos generales del gobierno como expresión del interés común” (el subrayado no pertenece al texto original).
Sentado lo anterior, coincidimos con la decisión adoptada por el señor magistrado de la instancia anterior.
Ello, en la inteligencia, que las materias incluidas en el proyecto, se condicen con las restricciones impuestas por la ley 24747, reglamentaria del artículo 39 de la Constitución Nacional.
XI.- En conclusión, para cerrar nuestro análisis, observamos que:
1) El juez declara cumplidos los requisitos de admisibilidad formal,
2) No obstante ello, entendemos que los temas propuestos en la iniciativa conculcan la previsión del art. 3 ley 24747, en virtud de la materia.
Como corolario de todo lo expuesto, proponemos el rechazo del recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, el archivo de las presentes actuaciones.
XII.- En el desarrollo del análisis nos hemos abocado al tratamiento de las quejas, resaltando que sólo nos detuvimos en los argumentos y pruebas que estimamos conducentes para resolver el presente conflicto (conf. Corte Suprema de Justicia de la Nación 258:304; 278:271; 291:390; 308:584, entre otros).
&nb
.jpeg&w=600&h=400&X=AS)
